法治如山 宪法至上

         ------我对完善中国违宪审查制度的建议

        宪法是集中体现统治阶级意志和利益，确认国家根本制度，规定公民基本权利和义务，具有最高法律效力的根本法。宪法是民主政治的法律化、制度化，集中反映各种政治力量的对比关糸。一般认为，宪法保障公民基本权利，限制国家（政府）权力，并确认公民权利优先于国家（政府）权力。
        宪政，是以宪法规定为基础而建立起来的政治制度。它“既是一种立宪政体，同时还是具有宪政精神的法律秩序”。简言之，“宪政是以宪法为中心的民主政治”。作为与法治、民主、人权相关联的宪政，现代宪政包括了以宪法为母法；由意识形态和文化决定的一系列特殊的道德观点；兼顾“合法性”（国家权力、公共政策、法律的合法性）和“同意”（人民对政府及其行为的承认和赞同）等实质内容。
        宪法是宪政的前提，宪政是宪法实施的结果。现代中国社会主义宪政由于是在生产力不发达，没有经过典型的资本主义自由经济发展阶段的状态下，通过政治革命而非改良而建立，因此“这种宪政制度不可能脱离现实政治和经济条件的限制与制约，它对公民权利的确认和保护受到物质生活条件的限制，它对国家权力的制约受到政治发展水平和人们法律意识的限制”。如此，通过国家权力侵害公民权利和社会集体利益的违宪行为在所难免。中国在新民主主义革命胜利和社会主义改造完成后的社会主义宪政实践中未能避开这种情形，甚至上演了“文化大革命”这种长时间、大范围的集体违宪闹剧。
        站在宪法实施的另一方面来看，为了保证宪法在实际过程中得到良好的实施，使宪法所反映的人民意志和旨在实现的人民利益得到完全实现，就必须在宪法实施的过程中，“对实施宪法的结果进行必要的矫正，对符合宪法要求的给予肯定和鼓励性的评价，对不符合宪法要求的给予否定和惩罚性的评价”。这就是宪法监督！
宪法监督是一种特殊的监督，只有享有宪法监督权的主体才能行使这项权力。我国宪法明确“一切权力属于人民”，因而宪法监督权和宪法制定权一样，属于人民。违宪审查权就隐含在宪法监督权之内。我国现行宪法第五条规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。据此，我国的违宪审查制度得以确立并依法施行。
        虽然宪法在条文上立有违宪追究的规定，相关审查监督体系也有运作，但总体来看离宪政的实质要求和法治水平有很大差距，远未完善。这是由于我国在过去的一段时期内长期处于计划经济管理体制之下，现行宪法设置的这种违宪审查制度是一种行政层级的关系体系，而不是宪法层级或司法层级的审查监督体系，所形成的亦是以国家权力机关为主体的行政层级关系的审查模式，表现为虽以国家最高权力机关为主体，但以地方国家权力机关为协助；违宪审查权限实际上成了一种上下级的领导关系和工作关系，而不是单纯的司法法律关系；公民、法人和社团在违宪审查时处于被动的地位，没有合适的控诉机制存在。所以，对法律、行政法规和地方性法规是否合宪方面，对法人、社团、公民的违宪行为追究方面，没有建立起应有的、具体的违宪审查机制，也未建立具体的、专门的机构来承担处理此类问题。直接的后果是，公民、法人普遍缺乏宪法观念和依宪法维权意识，宪法不能进入司法程序适用，违宪者的违宪责任被逃避或难于追究，导致违宪案例大量存在，宪法的根本法权威地位受到严重影响。
        宪法是主权国家的根本大法，具有最高的法律地位，因而也可以说，宪法是公民权利的最后一道保障，任何违宪行为都是对宪法这一最高法律的无耻践踏，是对人民权力的莫大愚弄，是对公民权利的莫大侵害，对违宪行为必须予以追究和惩罚。在当代，民主与法治倡兴天下，违宪审查制度的建立、健全和不断完善当是题中应有之义。
        宪法对公民权利与国家权力进行了法律定位，对两者关系的法律调整也是双向性的。所谓违宪审查，是指实施宪政的国家，由特定的国家机关按照特定的程序，对立法机关制定的法律、其他国家机关制定的规范性文件以及国家机关及其工作人员行为的合宪性，法人、社团、公民行为的违宪性进行审查。基于以上认识和思考，针对当代中国违宪审查制度的现状，兹建议：
        一、大力培育宪法控诉观念
        动作之初，观念先行。宪法所保护的首先是公民的权利。各部门法的价值就是宪法价值的体现和延伸。当部门法在司法实践中出现局限性的时候，宪法就是权利保障的最后依归，也是最高依靠。社会主义中国在几千年的封建法律文化中脱胎而生，社会上人治的意识和习惯势力犹存，民主、法治观念淡薄。所以，要走法治的社会主义宪政道路，就必须扭转人治观念和只知小法、不知大法的习惯思维。正本清源，普法重在普及宪法，维权重在宪法控诉。牢固树立宪法控诉观念，抓住宪法控诉这个根本，以宪法为武器，同损害公民权利和国家利益的行为作斗争，任何大的小的、违宪违法的行径将难逃法网，大网之下，任何违宪违法者的责任都将得到追究，正义将得到最大限度的伸张。若无宪法控诉观念及其机制的形成，其他形式的法律控诉就将难免会是局限的，有时是苍白乏力的，形如无本之木，各种专制的、反民主的、非正义的势力就有了趁虚而入的可能。高举宪法控诉大旗，是我们公民、大众维护自身权利的力之所系、根本所在。
        二、迅速实现“宪法至上”的宪政体制改革目的
        宪法控诉依赖的是宪法至上理念，宪法至上是宪政体制改革的目的。宪政，无论是近代的资本主义宪政，还是现代的社会主义宪政，都存在着由低级向高级、由不完善向完善的过程。宪法颁布不等于就实行了宪政并达至效果。宪政改革的最终目的是实现宪法至上；宪政政革的效果必须是实现实质性的宪法至上，而绝非形式上的至上或最高、根本。社会法治就是以宪法相对于国家权力处于至上地位为依归，法律的权威高于任何个人或组织。当前我国宪法虽贵为最高行为规范，但现实生活中宪法至上的观念并不巩固甚至缺如，表现在宪法不能司法化或普遍司法化，公民宪法观念淡薄，法律效力低下，以致于某些地方、某些人公权滥用，特权横行，贪污腐化成风，侵权行为猖獗，后果严重。实现宪法至上并使之司法化，宪法就不是作秀的工具或遮羞布、挡箭牌，而是一柄实实在在的刺向一切损害公民权利和国家利益的违法者的无上利剑，任何特权都将被它击个粉碎。这时，违宪审查制度的健全与完善就有了最坚实的基础。
        三、在宪法规范中设立“违宪责任”条款
        宪法的尊严和最高地位必须维护。如此，违宪者的责任就必须彻底追究，否则，宪政、维宪、司宪都将是一句空话。对于违宪责任，宪法条文不能就此泛泛而谈，更不应该回避而留下空白，使执法者无从操作。虽然我国现行宪法中有“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”的规定，但对于由谁来追究，如何追究，向谁追究，责任区分与承担等问题，并无具体规定，指向也不明确，实质上阻碍了宪法的司法化进程和宪法效力的具体发挥。在宪法内容中专列“违宪责任”条款，就可让那些误国误民和害国害民的重大行为及其责任者无所搪塞、无处遁形，实现“在法律上人人平等”，不让人人负责却又人人都无责任的怪现象再有发生。
        四、尽快设立宪法法院作为违宪审查专门机构
        违宪行为是可耻行为，追究违宪行为必须落实到具体行动上。在推行宪法控诉、提倡宪法至上的同时，如果仅沿用一般的套路，虚设某一个机构如宪法委员会或交由普通程序予以侦审来追究违宪行为，在中国这样一个地广人多、法治基础差的国度，难免效果差、影响小，不利于法治在深度广度上的推行。全国人民代表大会常委会作为立法机关，主要负有的是立法和释法职能，不能跨越与司法的界限而入对违宪行为的司法领域。普通法院司法以部门法的普通民商事、刑事、行政案件审查为主，与宪法司法有上下位之区分，不宜与宪法司法混合。
        宪法司法化的意义高于普通部门法。依法治国首要的是依宪治国。宪法的最高地位决定了宪法司法有别于部门法司法，宪法法院地位高于普通法院。因而，惟有设立专门的宪法法院才是中国快步走向宪政法治的捷径，也是中国依宪治国从而依法治国的严肃之路。设立宪法法院，第一步当设立国家宪法法院，第二步可在省会级城市单设，至少也应在省、市（区）高级人民法院内两块牌子、一套人马合署办公。此有利于维护宪法的至上地位和违宪审查的严肃性，又有利于在全民范围普及宪法知识，培养宪法意识，推动社会主义宪政和法治建设。若此，中华民族将快步迈向富强、民主、文明的现代化民族之列。
        总而言之，市场经济社会是法治社会，法治的最终标准是实质上的宪法至上。中国的现代化必须依靠法治；法治必须实现宪法至上；宪法至上依赖违宪审查制度的保障。这是历史的答案！

                                                                                      （2001.11.10  23:30  ）

        参考文献：
        1.许崇德主编.宪法.北京:中国人民大学出版社，1999
        2.朱福惠.宪法与制度创新.北京:法律出版社，2000
        3.朱福惠.宪法至上法治之本.北京:法律出版社，2000